读瞿同祖《清代地方政府》

东北师范大学 历史文化学院2012级博士研究生  张昂霄

 ［提要］《清代地方政府》是瞿同祖先生的代表作之一。作为研究清代基层组织的第一部系统性专著，本书详尽分析了清代地方政府的构成和职能，全面考察了清代地方管理体制中的非正式因素。书中提出的地方精英对地方事务的参与、幕友对地方行政的作用等问题，依旧为当下学者关注的重点问题。

 ［关键词］瞿同祖 《清代地方政府》 明清社会史  法制社会史

一

 2008年10月，瞿同祖先生于北京病逝。京奥的余音下，瞿先生仙逝的消息并没有引起太多波澜。然而，作为史学后继的我们，却不应遗忘他与他的著作。瞿先生一生仅写作了《中国法律与中国社会》、《清代地方政府》等四部著作（瞿先生自言为‘两部半’），以及几篇论文，并非严格意义上“著作等身”的大师。但瞿先生带给我们的思考与启迪，并不逊色于其他史学名家。

    《清代地方政府》（Local government in China under the Ch’ing）成书于1962年，是瞿同祖先生任哈佛大学东亚研究中心研究员时所著，为瞿先生代表作之一。2003年，中南政法大学的法制史学者范忠信将其译成中文，同年由法律出版社出版。虽然这是一部法律史经典著作，出版时也被冠以“法学研究生精读书系”的名头。但实际上，它是一本集社会学、历史学与法学于一体的著作，是研究清代社会史的开创性作品。书中所用的多学科交叉研究方法或许现今已司空见惯，但在当时却走在学术研究的前沿。瞿先生本人并非专业的法学学者，而是一名社会史学家。1934年，瞿同祖先生进入燕京大学研究院，师从吴文藻、杨开道，研习社会史。其教师生涯的大部分时间，也都在教授中国社会史、中国通史等方面的内容。由于瞿先生主要研究中国地方政府与地方社会，所以司法与财政作为地方政府的两大主要职能，自然成为瞿先生的研究重点；其研究的基础材料也多来源于法律、法令、典章制度等。受到源于西方的，包含社会学、政治学等诸多领域的“大法学”概念的影响，瞿先生被归为法学学者、法律史大家，故这本《清代地方政府》被纳入到法学经典书目中，也就不足为奇了。

二

    《清代地方政府》从参与地方政府运作的群体和地方政府的运作范围（职能）两个方面入手，探讨了中国地方行政的传统，分析了主导地方事务的力量构成及其各自的职能。全书共有十个章节，按照内容大致可分为三部分。前六章为第一部分，主要讲述了清代地方州县政府的日常运作以及参与州县政府运作的各类群体。第一章“州县政府”，可以看作是这一部分的大纲和总结。在这一章中，作者开放性的描述了地方政府的结构，构架起了地方政府体系的大致轮廓。在接下来的五章中，作者分别对这一架构的各个部分进行阐释。第二章题为“州县官”，本章从担任资格、个人收入与支出、升黜考绩制度等方面，介绍了清代地方政府的行政首脑——州县官。在这部分，作者侧重探讨了清代州县官的收入构成与支出问题。清代县官的收入主要由薪俸、养廉银和各种各样的陋规费构成。清代地方官的正式收入往往不能负担其个人开销和各种公务支出，各种“陋规”就成了地方官员弥补收入不足的手段，并被官方和法律所默许。接下来的四章则分别描述了清代地方政府的四类辅助人员——书吏、衙役、长随和幕友。书吏在地方行政中有着极其特殊的地位，六房书吏往往能够操纵地方衙门事务，并巧立名目，收取各种陋规费用。州县官对书吏并不能实行严格的监督和管理，面对其种种不轨行为，只能视之泰然。而衙役服役于官府，虽然承担的都是一些卑贱职役，但却是地方政府中最接近民众的群体，很容易利用职权鱼肉百姓。同书吏一样，地方官对这些衙役的约束和管理也是极为有限的。在书吏、衙役这类政府正式成员之外，地方官员的私人仆役——长随和私人顾问——幕友师爷，也是地方政府中不可忽视的构成部分，尤其是幕友。由于科举出身的各级地方官员缺乏足够的行政管理经验，他们不得不向行政管理专家——幕友求助。第二部分为第七章到第九章，这部分作者介绍了地方政府的司法、征税和其他行政三大职能。在最后一章中，瞿先生描述了士绅阶层是如何在地方事务中发挥影响力，并与官府相互依赖共生的。通过十个章节的描述，作者清晰地呈现了清代地方政府的架构与运作。

    瞿先生认为，在清代地方社会中，存在着正式政府（官员）和非正式政府（士绅阶层），二者相辅相成。正式政府由州县官、书吏、幕友等五个群体构成，这五个群体以州县官为中心。除州县官外的其他四个群体，仅仅是州县官行使权力的棋子、工具。但同时他们又发挥着不可忽视的作用，州县官并不能完全约束他们的行为。这四个群体与州县官之间的关系，决定了其在地方政府中的位置。他们依附于州县官，围绕着州县官一人而互动。因此瞿同祖先生将这种类型的政府称之为“一人政府”。税收、司法以及一切与社会运作有关的、有组织的活动，如水利、教育、户口登记等，都要通过这个“一人政府”进行，或受其监督。而非正式的政府——士绅阶层，也参与到社会运作中来。在冲突和合作中，与正式政府一起，维持着地方社会的运作。但本质上，正式政府和非正式政府都属于同一个特权阶级，在根本利益上存在一致性。这也解释了为什么清代地方政府效率低下、腐败横生、内部矛盾重重，却仍能呈现出稳定性和持久性——因为“所有这些集团，在现行体制下获得了最大的回报；唯一例外的是普通百姓。”^[1]

三

    《清代地方政府》是第一部系统描述清代地方政府的著作，它所揭示的诸多问题，于今仍有探讨的价值。本书对社会史研究的一大启迪在于，提出了地方政府并不能掌控全部的地方事务，其他非官方的力量也参与其中。瞿同祖先生认为“清代中国的地方政府是高度集权的”，其行政运作“是由一部行政法典调整的”^[2]，无论在州县还是乡村，都没有真正意义上的“自治”存在，地方事务的管理权，“地方权力只在官吏（正式政府）和士绅（非正式政府）之间进行分配。”^[3]官吏与士绅、正式政府与非正式政府之间相互冲突又相互依赖。但士绅参与地方事务，并不意味着真正的地方自治。实际上，士绅（非正式政府）和官吏（正式政府）来源于同一特权阶层，士绅们所代表的也仅是集团内部的私利，而非社会的共同利益。在瞿先生之后，有关中国传统社会中 “正式政府”与“非正式政府”的讨论并没有停止，对清代地方社会中是否存在有效的自治问题，也是见仁见智。如美国学者黄宗智通过清代民事纠纷中司法表达与司法实践之间的差异而提出了“第三领域”理论，认为在国家政府和地方社会之间存在着一个半官半民的“第三领域”。虽然黄直言自己是受到“后现代思想”（哈贝马斯的公共空间理论）的影响，但也不得不看到，其与瞿同祖先生的研究确有许多相通之处。此外，本书中涉及的有关胥吏、幕僚在各级政府中的地位问题、地方社会公共事务的处理问题，也都成为学术研究的重要话题。

    本书的另一大贡献在于史学方法论方面。在许多制度史、政治史著作中，往往将制度、行政机构等分解开来，通过对典章制度、法令法规的分析来列举其沿革过程、部门构成、人员结构、职掌划分等过程，力求通过显微镜式的方式来观察历史。而《清》书则将重点从这些细节上移开，转而对政治、政府体制进行整体的观察与分析。在引言中，瞿同祖先生认为，清中央政府针对地方政府颁布的历次诏令和法规变更，仅仅是“技术性的、程序上的，因而并不重要。”只有对整个清代的情形进行系统分析，才能发现“清代行政统治的一般模式、特征以及他们是否显示了连续性或不连续性。”^[4]同时，瞿同祖先生采用了一种“行为分析”的方法，超越了对典章、法规一类制度的观察，转而分析构成地方政府的五类群体——州县官、胥吏、幕僚、衙役、长随。通过对这些群体的自身情况和相互关系的考察，瞿同祖描述了一个动态的、流动的地方政府体制。这种方式使得以往游离于制度、法律之外的幕友、书吏等群体被重视，其对地方政府运作的重要作用被发现。同时对这五种群体之间关系的探讨，也使清代地方政府内部的诸多矛盾呈现在世人面前。以州县官与书吏为例，作为长官，州县官对书吏的行为却并无有效的约束手段，熟悉官衙行政事务的书吏有能力操纵衙门事务，以至于种种约束书吏的行政手段都无法真正生效。而这也在一定程度上助长了胥吏们的贪渎、索贿行为，加深了民众对地方政府的腐败印象。

    当然，本书也存在着一定的不足与再讨论空间。本书将整个清代的地方政府作为一个整体来探讨，并希望以此上溯，来探究中国传统社会中的行政传统。这固然有助于我们了解清代地方政府的全貌，但作者仅注意到行政传统的连续性，对清代地方政府由于时代背景差异而具有的独特性分析不足。这也导致了对整个地方政府架构的成因问题，缺乏分析。如幕友的大量使用，就是清代地方政府架构中的一个鲜明特点。在《清》书中，仅将这一问题归因为官员教育的缺憾。瞿先生认为由于八股文的原因，通过科举选拔的地方官缺乏行政经验，因而需要大量的幕友来帮助地方官。但作者忽视了一个问题，幕友最主要的来源是科举失意的读书人，他们所接受的主要教育，同州县官并无本质性差异。将幕友的大量使用仅归因为官员教育的缺憾，显然是不足的。近年来，许多学者认为，清代幕友的数量以及重要性都远超前代，产生这一现象的原因是多方面的。首先，针对明代吏弊严重的问题，清代采取了多种手段，试图对胥吏行为加以控制。赵世瑜先生就认为，“幕友之设，是统治者利用读书人监督吏员的一种办法，前者比后者更值得信任。”使用大量的幕友参与到地方政府中，是清代吏治的一大特点。^[5]其次，清王朝以少数民族入住中原，不得不在地方官员的任命上多做考虑。出于多种原因的考量，清代督抚以上的要员多重用不熟悉地方事务的满员，因此“出于统治上的需要和行政机制运作中队人员素质的要求，允许上自督抚下至州县地方官自由任用幕友，协助办理地方事务恐怕也是必然而然的趋势。”^[6]

此外，本书初为英文版，后由法律史学者译为中文，其翻译流畅，可读性很高。但也存在些许疏漏，如将“subprefect”翻译为“同判”^[7]。“同判”一词，仅在宋代天圣年间使用。当时，章献太后刘氏为避其父名讳，将“通判”改为“同判”。章献太后去世后，“同判”一词便不再使用。^[8]清代，曾于边陲地方设立“通判”一职，来辅佐州县官管理地方。“通判”这一职位也有其他叫法，如“分府”等，但是罕见“同判”这一用法。因而将“subprefect”翻译为“同判”，并不合乎清代的实际情况，易让读者产生误解，相比较还是“通判”一词较为适宜。

四

    《清代地方政府》带给我们诸多的思考与启迪。本书呈现出的地方政府中之种种现象在今日也并没有绝迹，这对于我们反思当下之情状具有一定的启示意义。而且中国基层社会的权力结构与西方颇多相似之处，在英国著名政治讽刺剧——《是，大臣》中，就展现了英国日常政府运作中，大臣、常任秘书（文官）、政治顾问三者之间的微妙关系。通过选举而任命的各级大臣和地方官员，在上任前几乎没有任何行政经验。政府部门的日常运作，很大程度上依靠通过文官考试制度选拔出来的各级公务员（秘书）。在《是，大臣》中，杂志主编Jim Hacker在帮助自己的政党赢得大选后，被任命为内务部部长。由于不熟悉政府日常运作规则和部务，刚上任的Jim Hacker被以常任秘书Sir Humphrey Appleby为首的庞大公务员群体玩弄于股掌之间。为了贯彻自己的政治见解，必须从公务员手中取回内务部的实际领导权，内务部部长Jim Hacker不得不向自己的政治顾问寻求帮助。于是，秘书、部长、政治顾问三者之间形成了类似州县官、书吏和幕友之间的三角关系。政府部门也就在这三者的相互斗争、相互妥协下运作起来的。有观点认为，西方的文官制度借鉴了中国的科举制，而英国的文官制度正是西方文官制度的源头和范板。那么这种类似是巧合还是体制运作的必然，就值得我们去深思了。