（由报告人提供稿件，略加整理） 

 为什么选择秦汉官吏法这个题目呢？从文化源流上讲，后代官吏法源在先秦；但从官僚制度上讲，则源在秦汉。而秦汉官吏法又有后代官吏法所不具备的一些特点。之所以选择这个题目，主要有以下三个依据：1、秦汉时代处于中国上古社会转型之后确立新型国家体制的时期，这个新型国家体制的主要特征是君主专制和中央集权，而它实现有效运转的保证是以丞相为政府首脑的官僚制度。2、中国古代刑与法的产生源远流长，商周时期就有“刑”，讲究处罚，用“礼”而不用“法”对各种社会行为进行规范。最晚从春秋战国开始就建立了比较完整的成文法典体系，其中对各级官吏的职掌、行政及处罚条例的有关规定，以及对触犯一般法令法规行为的惩治条例就是官吏法管理法规，即官吏法。周代社会习惯上称之为礼治社会，但秦汉以后的古代社会有法制而无法治，是人治的社会。既然如此，治国的前提就是治吏，对官吏的选拔、管理、监督、赏罚就成为历代君主操纵国柄、实现国家治理的头等大事。3、经过诸子百家、特别是法、墨等学派对商周贵族特权政治的批判，各国变法运动对世袭贵族阶层的沉重打击，贵族特权制度在当时的国家政治生活中暂时丧失了市场，“食有劳而禄有功”、“刑无等级”、“封君子孙三世而收爵禄”等政治理念为社会广泛接受。在此基础上建立的秦汉政权当然不可能完全按照这种政治理念制定政治法律制度和实际操作，但在有关官吏法中还没有形成后代法典中太多的特权法则是事实，这就使秦汉官吏法保留了一些相对合理的成分，这些合理的成分成为后代治吏的借鉴。

 我们要谈的不是秦汉官吏法本身，而是在官吏管理的不同环节表现出来的主要特点，我们把题目定为“秦汉官吏法的几个特点”，是说今天要谈的只是在官吏选人、考核、监督及处罚的环节比较突出的特点，而不是全部特点。

 下面就从这几个方面分别加以讨论：

 1、在官吏的选任环节本着保举原则，把个人利益和风险有机结合起来

 秦汉官吏选举制度有很多途径，诸如军功制、任子制、赀选制、察举征辟制、功劳升迁制等，而察举征辟制被视为入仕的正途。一般来讲，中央及地方的长吏由朝廷直接选任，而公府、州府、郡府及县廷的属吏则由各级主管辟除。不论是荐人为官抑或是任人为吏，为防止各级官员结党营私，进而演成宗派党争，或举人不善，名不副实，因此从秦国时期开始就严格推行“保举制”，保举制源于商鞅变法时的什伍连坐法，实质是把这种连带责任原则在官吏的选举和任用过程中加以引伸和扩大。

 从文献记载来看，保举制最早见于《史记•范睢蔡泽列传》，其文曰：“秦之法，任人而所任不善者，各以其罪罪之。”“任”者，保举也，故苏林在《汉书•汲黯传》中注曰：“任，保举。”《史记》乃汉人作品，其中对秦征特别是秦法的批判难免言过其实，但从简牍资料来看，对保举制的记载是真实可信的。睡虎地秦简《除弟子律》规定：“当除弟子籍不得，置任不审，皆耐为侯（候）。”这段简文是对前引律条的补充，说明保举的范围很广，对官吏弟子的任用也在保举的对象之内。由此可知，秦时或许对所有吏员的任命都需要建立在担保和连坐的基础之上，即对任何人的使用都要求有人对此负责。这一制度在选举制度尚不十分规范的情况下，不仅必要而且行之有效，不仅可以避免任人唯亲，任人唯权，任人唯财，而且可以避免把无德无能无才之人安置在哪怕并不重要的工作岗位。

 有鉴于此，西汉初年的官吏法完全继承了秦制的衣钵，新出《二年律令•置律令》规定：“有任人以为吏，其所任不廉，不胜任以免，亦免任者。其非吏及宦也，罚金四两，戍边二岁。”对这段律文有三点值得注意，一是保举他人为吏不只限于在职官吏，非国家正式命官如乡官中的无轶者，县、乡、里之三老和一般平民均可荐人为吏；二是对负有连带责任者的惩罚力度是很大的，与“罚金四两”罪异罚同的犯罪有很多，如偷盗、强取人质、丢失官印、矫制等，重者判刑，轻者亦“罚金四两”。三是对保举的惩罚由秦时“各以其罪罪之”，修正为“亦免任者”，即除非大逆不道罪以外但免官职而以，并非与被保者同罪，这是时代进步的表现。从文献所载的相关案例来看，保举制在汉代执行了相当长的时间，如张苍以任人“大为奸利”而免相、郑当时以任人“为大农僦人，多逋负”而赎死。这两人官至公卿，红极一时，到最后却栽在“所任不廉”，我们在痛惜他们的可悲可叹的同时，也对汉政府不打折扣严格执行保举制度的决心油然而生敬意。

 制度本身规定，保举者对被保举人的担保责任不是终身的，只限于所保职的任期之内，为防止有关单位错误理解立法原意进而促成冤假错案，秦律在《法律问答》中特别对此作出详细的权威解释：“任人为丞，丞以免，后为令，令初任者有罪，令当免不当？不当免。”汉承秦制，汉代律文虽然至今未见相关法令，但这个原则恐怕不会改变。

 从秦汉历史演进的历程而言，在国家政治生活相对正常、吏治严明的情况下，保举制一般都能认真贯彻；相反，一旦国家机器不能正常运转，保举制也就形同虚设了，如东汉中后期外戚、宦官任人子弟宾客为官，布满州郡，自然对保举责任已经无从追究。但我们必须认识到，作为一姓专制的国家能够在选任官吏的环节上把个人的利禄和风险有机结合起来，充分体现出统治者治理国家的自觉意识和政治智慧。古往今来任何时代，对于社会个体而言，如果只有获得利益的权利而不需要承担任何风险，那么，任何人对这种权利也不可能学会去珍惜，没有风险意识就不可能产生责任意识，缺少责任意识的社会当然不会有光明的前途，这是历史智慧留给我们的遗产。

 2、  对官吏政绩的考核突出廉与不廉和胜任与否

 秦汉时期在官吏管理方面制定了严格的考核法规，既有对行政官员的年终上计制度、劳绩制度，也有针对生产部门规定的考核细则，并按功、劳、殿、最决定各级官吏的升迁黜免。具体考核标准因职能不同内容各异，但总的精神和原则是一致的，这主要体现为廉与不廉和胜任、胜任与否。

 “廉”的本义指堂基的侧边，引申之为清白、廉洁、不苟取、有操守等，故段玉裁《说文解字注》云：“引申之为清也、俭也、严利也。”作为衡量官员优劣的一个标准，正是取义于此，因此有“廉吏”一词，与“臧吏”对称。对廉洁奉公、遵纪守法等良好品性的提倡，不仅是百家学者极力推崇的道德情操，也是历代统治者大力褒奖的典范，所谓“见利思义”、“取之有道”等等，无不体现了对士人出仕的基本要求。当然，秦汉时期对“廉”的内涵在取向上是有一定差异的，云梦秦简《语书》称：

 今法律令已布，闻吏民犯法为间私者不止，私好、乡俗之心不变，自从令、丞以下智（知）而弗举论，是即明避主之明法瓯（也），而养匿邪（避）僻之民。如此，则为人臣亦不忠矣。若弗智（知），是即不胜任、不智殹（也）；智（知）而弗敢论，是即不廉殹（也）。此皆大罪殹（也）。

  据简文文义可知，秦律中“廉”的含义更侧重于忠于职守，刚正不阿，有原则性。

    到了汉代，特别是汉文帝以后，在继承秦制的同时，其治国方略转向法治与文治并重的时代。开始注重统治者的道德修养和表率作用，体现在对“廉”的诠释上也发生了明显的变化，比如汉文帝在十二年三月的诏书中就明确指出：“孝悌，天下之大顺也。力田，为生之本也。三老，众民之师也。廉吏，民之表也。朕甚嘉此二三大夫之行。”（《汉书》北京：中华书局，1983，124）这个“廉”就是廉洁不贪，有操守。因此后人称誉文帝“贵廉洁，贱贪污” （《汉书》北京：中华书局，1983，3077）。汉宣帝更把官吏的廉洁与否提升到国家能否长治久安的高度，提出了“吏不廉平则治道衰” （《汉书》北京：中华书局，1983，263）的至理名言。在这一思想认知的基础上，汉政府对不廉亦即“臧吏”的贪赃枉法行为制定了严厉的惩处法规，比如对公款吃喝罪（时称“所受监临饮食”）一律免官；对贪污受贿罪（有“受故官送”、“受赇行贿”、“主守盗”等律名）轻者夺爵免官，重者处死；而对垄断工程项目罪（称“辜榷为奸利”）、取息过律等商业性犯罪如何判处，因文献只存律名不得而知，考虑到对其他不廉行为的严惩，估计也不会轻判。

 对不胜任、不任职，秦汉律令有比较具体的说明。前引秦简《语书》指出的“不胜任”是对管内吏民的犯法奸私行为、各种陋习等不能及时察觉。《二年律令•捕律》也有这方面的规定：“一岁中盗贼发而令、丞、尉所不觉智（知）三发以上，皆为不胜任，免之。”（《张家山汉墓竹简》北京：文物出版社，2001，153）由此可见，汉代在使用“不胜任”概念的含义和秦律是一致的，这和文献提出的相关案例也大体相同。如：

 《汉书•王尊传》：尊子伯亦为京兆尹，作耍弱不胜任免。

 《汉书•百官公卿表下》：（永光四年）光禄大夫琅邪张谭仲叔为京兆尹，四年不胜任免。

   这类所谓不胜任实际就是对管内的社会治安状况负有直接责任，或豪强大姓强大难治，或民不堪租赋徭役负担而铤而走险，而另一方大员和具体责任人不能及时发觉、发觉不能有效整治，就要以不胜任免职。正如尹赏临死告诫其子所说的：“丈夫为吏，正坐残贼免，追思其功效，则复进而用矣。一坐软弱不胜任免，终身废弃，无有赦时，其羞辱甚于贪污坐臧。甚毋然！” （《汉书》北京：中华书局，1983，3675）“残贼”在某种场合其实和“能治剧”同义，指的是有魄力，敢于查处豪门显贵的不法行为以及闾巷少年的团伙犯罪，甚至不惜错杀无辜，血流成河。此中的界限极其模糊，以其惩治对象的不同和利益集团的党同伐异、主流舆论的评判而有“能治剧”的能臣和号为“残贼”的酷吏之分。

 不胜任在法律用语上一般使用于地方长吏和具体责任吏员，而“不任职”则针对二千石以上的朝廷命官，是失职罪和渎职罪的法律概念，在适用于二千石这一级别的官吏时往往和“不胜任”交叉，这就说明，不胜任何不任职这两个法律用语在含义上并没有严格的区分，不胜任侧重于解决具体问题的能力和具体职能官吏，而不胜任的内涵相对宽泛，更侧重于对负有间接责任人的惩罚，在很多情况下往往成为罢免公卿的借口。也就是说，秦汉政府在用人理念上既重视考核各级官吏的综合权能和业绩，也重视考核官吏在处理突发事件时的应变能力和处理结果，这种对官吏进行多方面考核的制度在正常情况下能够保证国家行政的高效运转和提升官吏的管理水平，而对不胜任、不任职行为的严肃处理也能多少防止官吏养成不求有功，但求无过的心态，以至整个政府部门饱食终日，不求进取，“积日累久”坐待迁转。正因为如此，才会形成不胜任“其羞辱甚于贪官坐臧”的从政心态，才会发展为后人的“诸宰官治民功绩不著而私财丰足者，皆免黜停废，久不选用。”（《三国志》北京：中华书局，1982，375）的用人思想和用人标准。

 3、对官吏的监察在郡县体制内的同体监察的基础上，进一步完善自上而下的垂直监察体系

 国家公共权力源于民众的委托，而随着分职设官的常态化并形成国家制度，权利作为一种公共资源又必然发生异化，成为欺压民众的力量和滋生腐败的温床，这在古今中外任何不同政治体制下都概莫能外，因此，建设和健全科学民主的监督机制就成为治理国家的首要任务和衡量一个政权政治文明的标尺。

 秦汉时期各级官吏都分掌着一定的权力，权力是一种政府的行为，具有主体的强制性和客体的服从性，权力的执掌者既可以利用手中的权力造福国家百姓，也可以滥用权力祸国殃民。因此，秦汉统治者在设计国家机构时就已经充分认识到要建立一套和行政系统平行的监察制度，以期实现国家内部的自我制衡。鉴此，秦汉时期相继建立和完善了以御史大夫、监御史，刺史为一系；郡太守、督邮为一系的双重监察体制。秦时中央设御史大夫掌监察，其属官下派诸郡，郡置一监号为监郡御史，借以监察和牵制郡守，防止地方最高行政长官滥用职权。由于这种监察方式是一种垂直监察，力度较大，所以效果显著。

 西汉初年，罢省监郡御史，只有郡守对属县行使监察权，通过每年一次的“行县”体察下情，“检查郡奸，举善黜恶，诛讨暴残。”（《汉官六种》北京：中华书局，1990，20）至西汉中期，设置督邮一职，每郡划分为若干部，每部由一督邮专司监察之责；或由“丞相遣史分刺州”，但“不常置”（《汉书》北京：中华书局，1983，741），也无固定监察区。这样一套监察体制存在明显的漏洞，一、郡守身兼二职，行政、监察纠缠不分，其后尽管独立设置督邮一职，但督邮作为郡守的属官直接由郡守选任，其监察权必然受制于郡守，监察工作不应当摆脱行政权力的干预。二、丞相遣属官巡行郡国，属于自上而下的垂直监察，应当很少受到地方人事关系的干扰，但这种“遣史分刺”只是临时性的举措，又没有固定的监察区，最多只能对一些恶名昭著的案件起到监察作用，而对那些错综复杂、隐藏较深的违法乱纪行为根本无从调查和揭露。三、既然来自中央的监督形同虚设，地方郡县制内的同体监察又在最高行政长官的控制下开展工作，这就使郡守的权力失去了任何真正意义上的监督和制衡，一旦中央对郡守选任不良，督察不到位，就会导致地方的群体性犯罪行为的多发和吏治的腐败。汉武帝有感于此，遂于元封五年正式创建了十三州刺史制度。

 十三州刺史制度的性质是一种典型的垂直监察，源于秦代的监郡御史之制，又有明显的区别。共同点一是直接隶属于中央的最高监察机构——御史府，地方行政长官不得过问和干扰其监察行动；二是已卑临尊，朝廷易于驾驭。主要区别在于：一、制度规定刺史不常驻出刺监察区，而是定期“巡行所部郡国，录囚徒，考殿最，初岁尽诣京都奏事”（《后汉书》北京：中华书局，1982，3617）。这种方式可以在一定程度上防止沆瀣一气的局面。二、刺史有固定的监察区，但不是一二个独立的行政单位，而是数个郡国，这就避免了秦代监郡御史一郡一监所带来的弊端。即检察官凌驾于行政长官之上，使郡守有名无实，畏首畏尾，不能树立起地方最高行政长官的权威，一旦政局发生变乱，整个行政系统立刻陷入瘫痪状态。三、刺史是单纯的检察官不是行政长官，权责分明，监察内容严格按照朝廷颁布的“六条”行使职权，不得具体过问地方的行政、人事、司法等。“六条”之中除第一条是纠察强宗豪右的非法行为，其余都是针对郡国守相制定的，监察指向非常明确。具体内容包括：不执行国家政策法规，曲解诏书聚敛为奸；任人唯亲，避贤宠顽；邢赏任己，烦扰苛暴；二千石子弟倚恃荣势，请托受取；权钱交易，贿赂公行。这些规定无疑是针对当时带有普遍性违法乱纪现象制定的，既是郡国守相必须遵守的基本准则，违者必究；也是约束刺史权限的重要禁忌，所察过当免职查处。这是一种在君主专制时代相对科学的垂直监察制度，此时代表皇权依法对地方长官进行有效监督制衡，可以保证国家只能的正常运行，防止权力膨胀和民怨沸腾；检察官对地方政务不得擅自干预，各行其责，也能够保证地方行政的有序进行和社会秩序的稳定。为此，后人对汉代的刺史制度给与了很高的评价，称之为“刺史六条为百代不易之良法”（《后汉书》北京：中华书局：1982，704）。

 4、  对官吏的一般性刑事犯罪比照百姓处罚从重，尤其严惩官吏的经济犯罪

 在君主专制时代，官僚阶层是维护一姓皇权和保障政治大一统的政治支柱，因此都合法享有某些特权，不同时代只有程度上的差别而没有性质上的分别，从这个意义上说历史上的身份特权是权力异化的产物，并随着君主专制制度的极端化而愈演愈烈。秦汉时期制定的法律同样属于特权法，官吏根据级别的高低依法享有最先请、免于戮辱、赎罪、免罪减刑等特权。但也正如前文所论，秦汉政权是在批判周代贵族特权政治的基础上建立起来的，人的身份、权力的分配都处在一个重组阶段，因此官吏的法律特权也处在一个逐渐形成和强化的时期。与此同时，为了有效防止各级官吏的违法乱纪行为进而造成官民关系的紧张，危害国家机体，秦汉政府不断加大对官吏犯罪活动的打击力度，以期实现社会的长治久安。从现有法律资料来看，当时对触犯刑律的官吏在处罚上主要本着以下两个原则。

 一、就一般性刑事犯罪而言，官吏和百姓触犯相同律令对官吏处罚从重。各级官员都拥有一定的政治资源，和民处于不平等的地位，有条件利用手中的权力凌驾于民，因此在立法上对官吏加重惩处。比如通奸罪的判处就体现了这一立法精神，《二年律令•杂律》规定：“诸与人妻和奸，及其所与皆完为城旦舂。其吏也，以强奸论之。”城旦舂是徒刑的一种，刑满可以释放。强奸罪则要“府（腐）以为宫吏臣”（《张家山汉书竹简》北京：文物出版社，2001，195），“腐”指腐刑，是肉刑的一种，对男子而言辱莫大焉。对违反禁令参与赌博的官吏在处罚上也是如此，汉简有关律文：“博戏相夺钱财，若为平者，夺爵各一级，戍二岁。”（同上，158）这是对民的规定，参加赌博者和裁判都要受到夺爵和戍边的重罚，惩戒力度已经很大。如果官吏参与类似活动判刑更重，往往要处以“城旦”刑，例如安丘侯张拾、樊侯蔡辟方都因为“搏掩”而“完为城旦” （《汉书》北京：中华书局，1983，592、625），“搏掩”即赌博取钱财。贵为列侯一旦染指赌博活动，尚且夺国服刑，一般官吏恐怕不会处罚从轻。

 二、对官吏各种形式的犯罪活动从重处罚经济犯罪。秦汉时期有关官吏坐罪的律目很多，大致可以划分为政治性犯罪、朋党性犯罪、经济犯罪、职务犯罪、一般性刑事犯罪等几大类，其中，除危害君主权威和国家安全的政治性犯罪量刑苛重之外，首当其冲的就是严厉惩治各种形式的经济犯罪。表现之一是赃罪的量刑尺度规定得非常低，按制赃250钱以上就要定罪，赃十金（十万钱）以上者弃市，而且这个数目始终没有因为官吏俸禄的变化、物价的省级、世风习俗的变迁而改变，可见秦汉政府对待官吏的经济犯罪不仅格外重视，而且态度鲜明严肃。表现之二是不惜动用“禁锢”或“废”的手段京剧官吏犯赃。从相关记载来看，官吏坐罪免官或服刑期满后再次擢用为官是极为普遍的事情，有的甚至几次坐罪失官仍复进用。如果官至二千石因罪坐免，只要所坐非赃，都可以待诏丞相府，享受比六百担的待遇。但是，一旦犯有赃罪就要禁锢终身。秦律中开除官籍的术语是“废”，使用的范围就简牍资料来看包括故意抵制令书罪、欺诈罪、不胜任罪等，似乎不限于赃罪。汉代惩治“臧吏”的法律术语是“禁锢”，史称“孝文皇帝时，贵廉洁，贱贪污，贾人、赘婿及吏坐臧者皆禁锢不得为吏。” （《汉书》北京：中华书局，1983，3077）西汉末年以后，鉴于官场腐败态势的日益严重，对“臧吏”的禁锢之法越发严苛，动辄“增锢二世”、“禁锢三世”。不仅如此，对敢于以私枉法启用废官为吏者也予以严惩，秦律规定：“任法（废）官者为吏，赀二甲。”（《睡虎地秦墓竹简》北京：文物出版社，1978，127）汉承秦制并有所发展，有赀罚改为免官，东汉顺帝初年，太傅桓焉就“做辟召禁锢者为吏免”（《后汉书》北京：中华书局，1982，1257）。

 官吏犯赃，终身废弃，体现了国家企图杜绝赃罪的意志。而本人犯赃，锢及子孙，则有悖于儒家“恶恶止其身”的人道主义精神，立法者对赃罪的深恶痛绝和严惩不贷的良苦用心虽然昭然若著，但也偏离了国家法典应有的公正性原则。问题在于，政府尽管对官吏经济犯罪从不同方面采取措施严防死守，定罪量刑不可谓不严，惩罚力度不可谓不大，但事实上却是屡禁不止，特别是在国家政治上，失序之际往往恶化成为群发性官场行为，轻则舆论哗然，成为社会进步势力与邪恶势力斗争的焦点，重则激化社会矛盾，引发全国性灾难。这其中的缘由很多，既有物欲的贪求、攀比陋习的诱惑等人性弱点上的因素，也有政治资源的滥用、权力监督不力等制度缺陷上的原因。对于偶发性的经济犯罪可以从官吏个体素质上寻找答案，也可以从统一制度的阶段性上做出说明，而对于群发性的经济犯罪就很难从个体素质的角度加以解释，必须从政治体制上进行考虑，才能给出恰如其分的解答。